中国儿童政策制度与执行体系研究

时间:2011-12-29浏览:274设置



儿童政策是一个国家社会政策的重要组成部分,体现着国家和社会的主导理念和社会价值,也是国家和全社会儿童工作理论和实践的指导原则和基本依据。什么是儿童政策呢?联合国儿童生存、保护和发展世界宣言》指出:“儿童的幸福需要最高一级的政治行动。”为了给儿童创造一个良好的生存、保护和发展的社会环境,必须制定相应的儿童政策提供完善的制度保障。因此,广义上的儿童政策泛指所有直接或间接影响儿童的政府策略和政党策略,包括几乎所有的社会政策,特别是社会福利政策、社会公共政策。狭义上,儿童政策是指专门服务于儿童,解决儿童问题,保证儿童健康发展,以儿童能有幸福的童年、能为其自身的和社会的利益而获得应得的权利和自由为目的,要求、号召地方当局和政府、各团体以及社会上所有的人,采取立法和其它措施来保证儿童获得最大利益的一切立法及行为的总的原则和规范。儿童政策是政党、国家社会政策的一部分。

 

一、中国儿童政策的指导思想

我们可以从两个角度去分析认识中国当代儿童政策的价值理念。

首先是对社会制度和主导理念的体现。归纳起来,中国儿童政策的社会价值观念主要由三个部分组成。第一,中国儿童政策坚持坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的哲学思想。坚持马克思主义进步的哲学思想,并用此来指导社会的儿童工作和培育下一代的行为的所有政策、策略、理论、实践,是作为社会主义中国儿童政策坚持社会制度性质的首要条件。第二,中国的儿童政策坚持“三个代表”重要思想的方向。中国儿童政策反映“三个代表”这一指导思想的精髓和灵魂,将它贯穿于儿童政策的全部内容之中,运用到对儿童的培养和教育当中。第三,中国儿童政策坚持正确的发展观,坚持实事求是、与时俱进的思维方向。中国的儿童政策,与执政党在政治路线、思想路线等方面保持高度一致,坚持实事求是、与时俱进;同时在社会发展中,用科学先进的世界观、方法论教育影响少年儿童。

其次是对当代儿童观念的表现。当代中国人的儿童观,具备历史性和现代感双重特色,从内容方面可概括为两个组成部分。一是对儿童的客观性认识。当代中国人的儿童观念中重要部分是对于儿童客观性的认识,我们可以概括称之为“功利观”,即把儿童作为某种客体。在这一观念中,有一部分内容是承袭了传统观念中对于儿童的认识。在中国古代文化中,由于传统文化中对人自身价值实现的认识和对于人的社会性实现的界定,儿童在社会期望中,充当的是实现家族利益或家族理想寄托的角色。或者说,在大多数中国人的观念里,儿童在本质上是一个家族用以实现自己利益,包括事业、声望等的工具。中国人伦理道德中的“不孝有三,无后为大”中的“后”,不仅仅具有生理上的意义,而且具有社会性涵义,生儿,为的是“光宗耀祖”,为的是“光耀门楣”。儿童所承袭着的,主要是家族的而非自身的发展任务,在大多数情况下,他们是没有选择权的。功利的期望和工具的属性使儿童生活在一种为他们量身而定的人生道路当中。功利观的另一部分,来源于对现代社会一种事业、理想、价值体系中的一个环节的思考和认识。由于儿童会在未来社会中处于主体位置,把握着社会前进的最终方向,所以,作为一种社会理想和价值的思想体系和事业体系,需要一代又一代人的奋斗,把握住儿童,就是为一种事业提供了最根本和最有力的后续保障。在这样的理念里,儿童是实现事业的寄托,是接班人。从事业发展的角度,这种思考和认识是积极、进步的,但从儿童自身角度,这种功利观使儿童成为被固定了地位和使命的客体,把握不好,儿童的主体性就会受到削弱和伤害,最终影响儿童的权利保障和发展。二是对儿童的主观性认识。这是一种儿童权利观,即把儿童看作一个活的能动的主体。这一观点首先表现在对儿童群体的认识上,将儿童看作社会生活当中重要的、不可忽视的代群。儿童数量占人口总量的五分之一强,绝对数量庞大,加上儿童的未来发展性,使这一群体具有巨大的潜力和影响力;儿童以非主动的形式影响着社会生产,其社会性消费在很大程度上直接决定了一部分生产结构,如儿童食品业、儿童服装业、儿童玩具业等,都要适时根据儿童需求的变化进行调整,在整个工业生产中,其份额也一直呈现为增长的趋势;儿童作为文化消费的主要力量之一,影响着社会意识形态和社会文化的生产,儿童在接受社会提供的成长条件的同时,也会对伦理道德、科学文化、社会制度、风俗习惯等做出能动的反映,他们从不同的角度以不同的方式进行意识及文化的反馈,这种反馈的影响往往十分深远。权利观的另一个组成是对儿童个体的认识,它包含着深刻的、十分重要的内涵。如认识到每一个儿童都是能动的、具有发展潜力的人;每一个儿童都是主体而非客体,他们是能动的;所有的儿童都是平等的,无先天的等级差别,应被赋予平等的发展机会,有平等的挖掘潜力的机会;同时还要认识到,每一个孩子都是不一样的,都是独特的,必须承认并自觉运用多样化的观念,给孩子多样化的选择权利;儿童个体是能动性、平等性、发展性和独特性的统一,他们都应享有生存、发展、参与与受保护的权利等等。

可以说,现代中国人将儿童看作未来整体接班人和独立个体的统一,这是一种既具传统色彩,又具现代意义的儿童观,是中国人对待儿童的基本认识和原则态度,也是中国儿童政策的儿童观基础。

 

二、中国儿童政策的内涵范畴及制定

总体概括起来,中国儿童政策的具体目标主要有:对学龄儿童要教养结合,使他们在德智体三方面全面发展,至少要让他们接受中等教育,有培养前途的应该让他们深造,培养社会主义的合格建设者和接班人;对婴幼儿以保育为主,使他们健康成长,对残疾的,是养治教相结合,尽可能给予矫治和康复,并进行文化和职业技术教育,为将来就业创造条件;打击社会上侵犯儿童权益的行为,运用多种手段保障儿童的合法权益等。

在政策体系构成上,中国儿童政策的内容范畴主要包括四个方面。

1、以国家基本法的形式对儿童基本权利,如生存权、发展权的保障。如《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民法通则》 、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国监狱法》、《中华人民共和国继承法》等,这些法规中都包含着对儿童的保护的内容;

2、以具体方面的法规形式对儿童实施特殊保护,如发展权、包保护权、参与权等。如《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国劳动改造条例》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《公安部关于对犯人使用戒具的规定》、《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》、《国务院关于严禁淫秽物品的规定》等等,这些法规中都有特别针对儿童保护的内容;

3、专门对儿童实施保护的法律法规。如,《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国收养法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《禁止使用童工的规定》等等,这些法规是直接针对儿童的利益及保护的;

4、对涉及儿童的有关机构和部门、对特殊状态的儿童实施保护的规定。如,《幼儿园管理条例》、《学校卫生工作条例》、《中小学勤工俭学暂行工作条例》等一大批分布在文件、通知、办法中的具体规定,从程序和体制上实现儿童健康成长和发展的目标。另外如,《最高人民法院关于办理少年刑事案件的若干规定》(试行) 《公安机关办理未成年人犯罪案件的规定》、《全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女儿童的犯罪分子的决定》《儿童福利院工作条例》等,是对处于特殊境地的儿童实施保护在政策法规及运行体系上的保证;

一般而言,社会政策的制定主体为政府和立法机关等。在中国,一些社会政策,如儿童政策,制定的机构还包括中国共产党的领导机构及一些带官方性质的社会团体(如共青团、妇联、工会等)。概括起来,中国儿童政策制定的机构主要有四个方面。

1、立法机关是儿童政策的最高制定机构。中国儿童政策的立法机关为全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、各级地方人民代表大会、各级地方人民代表大会常务委员会。其中,全国人大及其常委会仅限于制定一些比较重大的、基本的、带全局性的、相对成熟与需要在较长时期保持相对稳定的儿童政策并加以合法化;地方各级人大在本行政区域内享有与全国人大相同的权力;各级人大的常委会在同级人大闭会期间享有部分权力。

2、行政机关是儿童政策的主要制定机构。这主要指国务院和地方各级人民政府,如教育部门、文化部门等。一些相对较低层次的、不太成熟、也不具有长期性的政策,一般由各级行政机关制定并实施合法化。如关于儿童教育、文化娱乐等方面的政策,政府相关以实施细则、条例、命令、通知、暂行规定、试行方案等形式发布,便属此类。

3、中国共产党的各级机关也制定了相当数量的儿童政策。中国共产党作为执政党,它的领导机构在制定政策并使其合法化的过程中也起着十分重要的作用,在改革开放以前尤其如此。一些关于儿童文化、娱乐、教育等方面的政策即由党的各级宣传等部门制定并执行。目前,中国共产党正致力于“法治国家”的建设,一般不直接介入政策合法化过程,而是提出政策创议或政策方案,通过适当程序由立法机关或行政机关加以合法化。

4、其它社会团体,特别是共青团、少先队、妇联等直接参与儿童政策的制定。共青团系统、少先队系统、妇联系统等的各级组织,以及各级妇女儿童工作委员会等是参与儿童工作的半官方社会团体,也在职权范围内发布文件、制定一些政策。如全国少先队工作委员会,每年都会就儿童的教育发展提出一些意见和要求,各级儿童组织就会按照这些文件的精神贯彻落实,面对儿童做工作。这些政策,一般是由其社会团体的领导机构予以合法化的。

对于儿童政策来说,经济、政治、文化、舆论等国际国内因素都会对其产生不同程度的影响。首先,经济基础是儿童政策的基础因素。从儿童政策发展的历史看,影响儿童政策的因素是多方面的,如经济发展、人口、科学进步、社会制度和结构、社会意识形态、历史背景等等。其中很重要一个因素是依赖人口比率,即成年生产人口与儿童依赖人口的比率。儿童在社会经济结构中是非生产,或称为后生产性资源,对儿童的投入与经济发展息息相关。中国面临着经济发展投资的巨大压力,社会资源配置中儿童福利性投资份额势必受到较大的制约。中国人口多、基础弱、儿童群体庞大,儿童人均占有的经济资源相对有限,这就决定了制定儿童政策必须与经济发展的水平相适应;同时,需要十分珍惜、合理利用每一分儿童资源,为儿童事业服务。同时中国地域广大,各地经济发展很不平衡,老、少、边、穷地区和西部地区儿童占有的经济资源极其有限,这就要求儿童政策要有保护性倾斜,使贫困地区的儿童也享有同样的发展机会。其次,政治制度是儿童政策的决定性因素。政治制度或决策制度直接影响着儿童政策的制定。社会越民主,儿童通过自己的代表或代言人为自己争取利益和权益,通过一种机制使自身的愿望和利益在儿童政策中有所体现的管道就越通畅。此外,社会整体决策制度也会通过决策形式和方法影响到所制定儿童政策的科学性、有效性和可行性,即儿童政策的质量。目前中国政治的制度为儿童政策提供了制度上的保障,社会的民主化进程也会不断提高儿童政策制定和执行的质量。第三,社会文化,特别是社会的儿童观决定儿童政策的内涵。从一般意义上讲,文化的核心意思是指一定社会的思维习惯和行为模式,也是社会成员的价值体系和行为规范。社会文化必将在政策目标、方向以及具体行动计划中有所体现。社会舆论,社会体制体现的价值取向等,都将直接影响儿童政策。特别是儿童权利和儿童需求理念的实现,并不是简单的物质性投入。从政策上,它需要国家财经政策与社会政策的整合,并能够形成完整的体系,不仅有经济发展性投资与社会福利开支的科学比率,而且有全民性福利给付与政府政策的核心――儿童福利给付之间的合理比例;在社会组织和机构的建设上,它需要政府的决策部门、社会化的第三部门、社会基层组织和民众基层运动的载体――社区等发育健全,配置合理,在内在运行和相互锲合上能够符合儿童社会发展的需要;在社会运行机制和秩序整合上,它需要在法律的限定下建立起有序的执行程序,并能够使整个过程成为一个合理衔接、相对完整的执行体系;在社会意识的支持性建设上,它需要在全社会建立起全面的社会发展观、社会福利观、儿童权利观等进步的社会意识等等。在这些方面,中国儿童政策任重而道远。

 

三、中国儿童的基本状况

儿童的状况是对儿童政策最好的诠释。从人口状况角度,中国儿童具备三个特点。

1人口数量巨大,但占人口比重下降。根据国家统计局公布的全国人口普查数据,从1982年开始,中国儿童人口的绝对数量与占全国总人口比重均基本呈逐年下降趋势。1982年,中国儿童人口数量为33725万,占全国总人口的33.6%1990年,儿童人口数量为31300万,占总人口的27.7%1995年,这两项数据为33062万与26.7%;到了1997年,中国儿童人口数量降为31040万,占全国总人口的比重也下降到25.0%;到2000年,这两项数据再次下降,儿童人口数量为28979万,占全国总人口的比重为22.89%。导致儿童人口数量与比重下降的原因很复杂,其中最主要的一点是计划生育政策的实行。儿童数量与儿童人口比重的变化,对社会经济发展的影响很大。

2、人口性别比不均衡。正常的男女儿童性别比(男性:女性,女性=100)应为105左右,但根据国家统计局公布的资料,中国1990年的儿童人口性别比为108.51995年达到111.62000年这一数据更是达到了115.3。出生婴儿性别比不正常的主要原因是存在人为的婴儿性别选择行为,重男轻女的思想传统造成怀了女孩采取措施终止妊娠,甚至在个别人身上出现抛弃女婴的恶劣行为。

3、城乡分布状况发生变化。根据198219902000年的三次人口普查资料,可以发现有越来越多的儿童生活在城市里,而生活在农村中的儿童相对在减少。1982年全国只有16.3%的儿童生活在城镇上,1990年这一比例达到21.3%2000年上升到28.9%。越来越多的儿童人口生活在城镇是社会发展的必然趋势。儿童人口的城镇化对提高人口素质大有帮助,因为生活在城镇的儿童往往能够得到比较好的教育机会和医疗照顾。

从基本生存状况角度,中国儿童的成长状况主要表现在两个方面。

1、医疗保健状况不断改善。孕产妇及新生婴儿的医疗保健状况不断改善,到目前,中国已经建立了符合国情的妇幼卫生服务体系,遍布城乡的三级医疗预防保健网,向广大儿童提供卫生保健服务,农村通过大力推行“母亲安全工程”,孕产妇住院分娩率大大提高,从1992年开展全国大规模的爱婴行动,创建爱婴医院以来,母乳喂养率有了比较大的提高;儿童保健覆盖状况有较大进步,城市对儿童进行定期检查,婴儿1岁前平均能够体检4次;1岁至2岁每年体检2次;3岁一年体检一次,已经成为儿童保健工作常规,大力开展预防接种,到2000年,计划免疫四种疫苗(卡介苗、小儿麻痹、麻疹、白喉百日咳破伤风类毒素),以乡为单位四苗接种率已经超过90%,“三项康复”(小儿麻痹后遗症矫治、聋儿听力语言训练以及白内障复明)工作广泛开展,目前,中国已建立了全国聋儿康复研究中心和30余座省级聋儿康复中心,以及1000多个残疾儿童康复站、寄托所、训练班,已在全国25个省的37个市、县建立了残疾儿童康复网络。

2、教育水平持续提高。1986年六届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》,据教育部公布的全国事业发展统计公报,目前全国普及九年义务教育的人口覆盖率达到85%,全国通过“普九”达标的省、直辖市达到11个。全国小学净入学率达到99.5%,初中毛入学率达到88.6%,国民平均受教育年限提高到8年以上。在普及九年义务教育的过程中,数量巨大的失学儿童得到了很好的救助。中国青少年发展基金会实施的“希望工程”筹集资金20多亿元,资助200多万失学儿童继续其小学学习,并资助建设了2000多所希望小学。全国妇联和中国儿童少年基金会实施的“春蕾计划”,设立帮助女童入学的专项基金,对贫困地区的女童实施免费初等义务教育,到目前已筹资2亿元人民币,帮助了75万人次女童重返校园。

总之,中国政府对儿童工作予以高度的重视,社会各有关部门通力合作,儿童总体生长发育状况良好。但作为发展中国家,儿童政策自身,以及儿童整体状况都还存在着很多不尽如人意之处,需要随着社会的发展进步不断改善。


同栏目信息

热点信息

Copyright © 2004-2016 中国儿童文化研究院 管理入口
地址:浙江省金华市迎宾大道688号 E-mail: et@zjnu.cn 感谢浙江师范大学网络办提供空间和域名